鸟瞰湘潭。

当前，中国土地开发利用方式正经历从“增量扩张”向“存量优化”的深刻转型。如何唤醒沉睡的低效用地，成为一道时代必答题。

2023年，湘潭与长沙一同入选全国低效用地再开发首批试点城市，成为低效土地再开发的开拓者。

2025年12月3日，《湘潭市低效用地再开发政策机制体系》荣获湖南省自然资源科技创新大赛机制创新一等奖。

2026年1月20日，《湘潭宏大真空技术股份有限公司扩产项目案例》再次入选自然资源部发布的《支持新产业新业态发展的规划和土地政策创新案例集（第一批）》，向全国进行推介“湘潭经验”。

这些荣誉背后，是一座老工业城市向土地存量要发展增量的突围之路。

《湘潭市低效用地再开发政策机制体系》荣获2025年湖南省自然资源科技创新大赛一等奖。

“新项目找不到土地，大量位置较好的土地又低效闲置，这几年九华的高速发展，让这一矛盾愈发明显。”湘潭市自然资源和规划局经开分局相关负责人这样描述过去的问题。

这并非个例。作为“一五”“二五”时期重点布局的工业基地，湘潭在产业升级浪潮中，留下了一批闲置厂房与低效地块。“项目等地”与“土地晒太阳”的矛盾日益突出。

转机在2023年9月到来。湘潭入选国家首批试点，一场唤醒土地的改革正式启动。

走进吉利LCV项目崭新的总装车间，机械臂挥舞，新能源商用车下线驶出。从签约到首车下线，仅用一年。吉利商用车集团董事长周建群评价：“这是吉利在全国合作项目中最高效、最顺利的一个，湘潭效率刷新了吉利纪录。”

高效背后，是一场精密的“土地手术”。项目所用土地，原属于已停摆的通瑞汽车。

在此基础上，湘潭创造性采用“增存并举、双轨运行”：一面通过公开竞买盘活其244亩闲置土地与厂房，一面同步报批256亩新增用地，20天完成审查，整合供应。

这既解决了项目急需，又为企业节约大量资金。2025年，湘潭吉利整车产量达64万辆。

吉利LCV项目。

“以前低效用地收回，常因无标准而陷入僵局。”湘潭市自然资源和规划局事务中心负责人坦言。为此，湘潭在全省率先制定《工业用地退出收回补偿管理办法》《低效用地再开发土地价款计收规定》，让收回有据、定价有方。

江麓机电九华基地的蜕变，则是另一场“精准手术”。

该基地停产后长期低效租赁，亩均税收仅万余元。与此同时，相邻的吉利汽车急需扩产空间。园区精准选定该地块，创新采用“先购后租+先租后让”模式（即九华平台公司先收购江麓机电，提质改造后租赁给吉利，吉利租赁投产达效形成效益后再受让），实现政企双赢。同时，通过其他低效用地企业的提容改造，建设高标准零部件厂房，安置原有租户。

“先租后购大幅缩短了时间，降低了我们的改造成本。”闪聚电池项目负责人易少华说。如今，这里亩均税收跃升至208.9万元，月产值达到10亿元，增加350多人的就业岗位，实现“零新增用地”下的产业跃升。

而在这其中，《湘潭市低效零星用地整合利用若干措施》就起到了关键作用，它创新性地将难以独立开发的零星用地，与相邻产业地块一并规划、整体供应用于增资扩产的快捷程序。

这些案例背后，是一套名为“1+2+N”的政策体系在支撑。

“1”，是一部统领性的实施方案；“2”，是产业升级和城市更新两项土地新政；“N”，是多项配套政策组成的工具箱。

例如，《湘潭市低效用地评价与认定标准》在全国率先、全省首创，明确5类低效用地的定量定性判定规则，破解“认定模糊”难题，标准获自然资源部采纳。

出台《湘潭市鼓励空间复合利用提高土地利用效率的若干措施》，首创性提出“三维产权概念”和“土地分层供给模式”，促进地上地下空间复合开发。

当前，湘潭市低效用地政策机制体系共印发25个政策文件，涵盖标准、规划、利用、供应、约束、保障六大方面，形成首批全链条政策“医药箱”，对每个低效用地实行精准行医。

2025年湘潭吉利汽车整车产量达64万辆。

“我们不仅要解决眼前问题，更要建立长效机制。”湘潭市自然资源和规划局事务中心负责人说。

制度创新之下，土地开始焕发新生。

在宏大真空，企业享受到“标准地+承诺制”改革红利，以1640万元成功竞得国有土地使用权，快速获得73亩产业用地。这是湖南省首宗采用“Mx混合用地+弹性年期+带方案出让”模式挂牌成交的地块。

“通过新政策解决了用地规划调整时间长、土地用途管控单一、零星用地调整这些现实问题，给了我们敢于投入研发的底气。”宏大真空副总经理潘继峰感慨。

“Mx混合用地既满足企业研发配套需求，又满足企业生产扩能需要，同时我们带着方案出让，让企业仿佛买到了‘精装房’。”湘潭市自然资源和规划局事务中心负责人说，宏大真空综合运用了多项全省首创政策，真正为企业转型升级提供了实实在在的红利。

例如，《湘潭市存量建筑转换利用审查暂行办法》通过空闲存量建筑便捷高效转换用途，实现再开发再利用，《湘潭市鼓励空间复合利用提高土地利用效率的若干措施》实现了“工业+研发”的土地混用，而“弹性年期”则大幅降低前期开发成本。

如今，企业全力建设生产车间与研发试验基地，打造科研人才培育平台及中试线，产值从4.7亿元跃升至14亿元，巩固了在高端真空镀膜设备市场90%以上的份额，为抢占全球发展制高点注入动能。

建设中的宏大真空中试基地。

而另一家企业荣伟新创的经历，则见证了政策体系的灵活智慧。

《湘潭市低效用地再开发规划留白管理措施》为低效用地再开发留有一定灵活空间，再综合运用《湘潭市低效用地过渡期开发利用暂行办法》，把颇具压力的重资产投资转换为轻资产投资，让企业更有信心。

在2025年6月举办的湘潭中部国际机械园“走近非洲”经贸对接活动中，中非经贸博览会“工程机械再制造”专题分展会的会场就是通过这种“过渡方案”，帮助协办方荣伟新创在半年内实现项目落地运营，年销售额突破2亿元。

除了工业用地的蜕变，城镇生活用地也实现“再开花”。湖南农机产业园里，曾经的闲置商业楼变了模样。运用《湘潭市存量建筑转换利用审查暂行办法》的政策支撑，实施“商改居”，从而焕发新生和活力。3个月时间，7万平方米空间改造成人才公寓，年创税2000万元。年轻人在这里安家，企业在这里找到人才。

华都酒店项目则更为明显。通过“联合审批+代办制”，首创分宗登记与集体经营性建设用地租赁使用权登记模式，项目3个月办完所有手续，不仅妥善解决了历史建设用地遗留问题，厘清了权属关系，还成功拉动了3亿元投资，新增120个就业岗位，使老建筑焕发新的生命力。

提质改造后的华都酒店建筑布局功能得到完善和优化。

试点以来，湘潭已经完成70个低效用地项目的再开发，盘活低效用地5737.3亩，实现各类投资82.53亿元，实现政府收益4.59亿元。更重要的是，这些项目拉动了超500亿元的产业链。

2025年6月，湘潭市委书记胡贺波主持召开市委全面深化改革委员会第二十次会议时指出，要完善多元化供地制度设计，强化要素保障；强化合同用地管理，构建闭环管理体系，提升治理能力和治理水平。

在湘C君看来，“1+2+N”政策集成体系解决的是“去存量”的问题，而今年重点打造的“1+10”监管体系瞄准的就是“控增量”。

“防止低效用地再次陷入循环，必须要加强事前、事中、事后的全方位监管。”湘潭市自然资源和规划局相关负责人介绍，当前湘潭已出台《园区合同用地实施办法》，建立“招商引资—用地承诺—出让合同—净地确认—宗地界址—项目监管”全流程闭环。

据统计，全市域园区新上工业用地项目“合同用地”管理已实现全覆盖，市本级园区已签到“双合同一协议”的工业用地项目20个，面积837.19亩。

从“土”到“金”，两个字的笔画变化颇具深意。

“金”字比“土”多出的部分，恰如一座房屋的结构：最上方是稳重的横梁，象征着坚实的政策体系，这便是湘潭构建的“1+2+N”制度骨架。这个“顶梁柱”决定了改革的方向和稳固，让每一寸土地的再生都有章可循。

再看下方的笔画，一竖代表创新的“定海神针”，两点则象征着胆识与魄力的“双轮驱动”。没有创新的勇气，就难以打破旧有格局；缺乏实施的魄力，再好的政策也只是纸上谈兵。

在湘潭，湘C君看到了这种平衡的艺术——“过渡期使用”政策体现了制度创新的智慧，“标准地+承诺制”改革彰显了敢为人先的胆识。

更难能可贵的是，创新与魄力始终在政策体系的规范之下运行，形成了“制度护航创新，创新完善制度”的良性循环。

通过过渡期开发利用模式，中非经贸博览会工程机械再制造展区如期建成。

湘C君的观察+

新厂房里灯火通明，老建筑焕发新颜，人才公寓里飘出饭菜香……这片土地，正在书写新的故事。

湘潭用一系列首创性探索来推动低效用地再开发改革，让土地重获新生，也让城市重新获得土地的馈赠。这其中有几点启示值得借鉴。

系统思维，让改革“一盘棋”推进。湘潭成立市长牵头的市级协调机制，统筹20余个部门，形成“市级、属地、部门”协同推进体系，并利用试点契机建立了“1+2+N”政策集成体系，用制度创新保障改革深入推进，让这些政策成为相互支撑的有机整体。

建章立制，让成果“可持续”。在盘活存量的同时，湘潭创新建立“1+10”合同用地监管体系。通过“招商引资—用地承诺—出让合同—项目监管”全流程闭环，对新供应土地实行全生命周期管理，从源头上防止新的低效用地产生。

统筹推进，让工作“落地见效”。今年，低效用地再开发与合同用地管理工作纳入市委重点改革事项。五个县市区、两个园区、城发集团共同发力，推动项目落地。智慧监管体系、信息系统建设等基础工作也在同步深化。

土地还是那片土地，但因为制度的创新和人的努力，它获得了新生。

这或许就是湘潭给我们最大的启示：改革的意义，不在于一时之功，而在于建立长效机制；发展的质量，不取决于速度，而取决于可持续性。

毕竟，唤醒土地就是在唤醒一座城市的未来。